تفکیک زمین‌های دولتی در محدوده و حریم شهرها، گاهی موجب اختلاف میان شهرداری و ادارات راه و شهرسازی می‌شود. پرسش اصلی این است که آیا وزارت راه و شهرسازی برای تصویب نقشه تفکیکی اراضی دولتی باید از شهرداری تأیید بگیرد؟ اگر چنین تأییدی لازم نباشد، تکلیف معابر و سرانه‌های عمومی و خدماتی چه خواهد بود؟
نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۳/۵۷۵ مورخ ۵ شهریور ۱۴۰۴ اداره کل حقوقی قوه قضاییه میان این دو موضوع تفاوت می‌گذارد: صلاحیت تصویب نقشه اراضی دولتی، با تکلیف رعایت ضوابط شهرسازی و حقوق قانونی مربوط به فضاهای عمومی، یکسان نیست.
موضوع اختلاف درباره تفکیک اراضی دولتی چیست؟
در استعلام، به اقدام برخی ادارات راه و شهرسازی در تقسیم‌بندی اراضی واقع در حریم شهر اشاره شده است؛ اقداماتی که به ادعای مرجع استعلام‌کننده، بدون تأیید شهرداری و بدون رعایت قدرالسهم موضوع تبصره ۳ ماده ۱۰۱ انجام شده‌اند.
در نتیجه، دو پرسش مطرح شده است:
- آیا ادارات راه و شهرسازی می‌توانند بدون تأیید شهرداری، اراضی دولتی را تفکیک کنند؟
- شهرداری هنگام مراجعه مالکان قطعات برای دریافت مجوز، چه تکلیفی دارد؟
برای پاسخ، باید ابتدا مقررات خاص اراضی دولتی را از قواعد مربوط به سایر اراضی جدا کرد.
مرجع تصویب نقشه تفکیکی اراضی دولتی کیست؟
طبق نظریه، تبصره ۲ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، درباره اراضی دولتی به تبصره یک ماده ۱۱ قانون زمین شهری ارجاع داده است. بر اساس این مقرره، تطبیق و تصویب نقشه‌های تفکیکی و شهرسازی اراضی دولتی با طرح‌های جامع، تفصیلی و هادی، بر عهده وزارت راه و شهرسازی است.
بنابراین، در فرض مورد بحث، تأیید دوباره نقشه توسط شهرداری به استناد ماده ۱۰۱ ضرورت ندارد. این پاسخ ناظر به اراضی دولتی و صلاحیت قانونی وزارتخانه است و مجوز عمومی برای تفکیک هر نوع ملکی توسط همه دستگاه‌ها محسوب نمی‌شود.
آیا بی‌نیازی از تأیید شهرداری، به معنای معافیت از رعایت معابر است؟
خیر. نکته اصلی نظریه همین تفاوت است: وزارت راه و شهرسازی مرجع تطبیق و تصویب نقشه است؛ اما باید الزامات قانونی نقشه را نیز رعایت کند.
بر اساس متن نظریه، این وزارتخانه باید هنگام تفکیک یا افراز و مطابق طرح‌های مربوط، موارد زیر را لحاظ کند:
- سطوح معابر؛
- قدرالسهم شهرداری مربوط به سرانه فضای عمومی و خدماتی؛
- انطباق نقشه با طرح جامع، تفصیلی یا هادی مربوط.
بنابراین، نمی‌توان از نبود ضرورت تأیید شهرداری نتیجه گرفت که تمام مساحت زمین، بدون توجه به نیازهای عمومی و خدماتی، قابل تقسیم به قطعات قابل واگذاری است.
از سوی دیگر، نظریه فرمول مستقلی برای محاسبه سهم یا تبدیل آن به وجه تعیین نکرده است. تعیین میزان و شیوه اجرای این تکالیف، نیازمند بررسی مقررات و طرح حاکم بر همان زمین است.
تکلیف آماده‌سازی اراضی واگذاری چیست؟
در متن نظریه، به ماده ۵ اصلاحی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن نیز استناد شده است. این ماده، وزارت راه و شهرسازی و نهادهای واگذارکننده زمین را به فراهم کردن تمهیدات آماده‌سازی اراضی واگذاری، از جمله شبکه‌های تأسیسات زیربنایی و واگذاری آن‌ها به دستگاه‌های مربوط، مکلف می‌کند.
در نتیجه، موضوع صرفاً ترسیم مرز قطعات و صدور نقشه نیست. آماده‌سازی اراضی و پیش‌بینی زیرساخت‌ها نیز باید در چهارچوب تکالیف قانونی مربوط دنبال شود.
آیا تصویب نقشه تفکیکی، جای پروانه ساخت را می‌گیرد؟
موضوع اصلی این نظریه، تطبیق و تصویب نقشه تفکیکی اراضی دولتی است. از آن نمی‌توان نتیجه گرفت که مالک قطعه، برای هر نوع عملیات ساختمانی یا عمرانی از دریافت مجوزهای لازم معاف شده است.
برای مثال، تأیید نقشه تفکیک توسط مرجع صالح، به‌تنهایی به معنای اجازه احداث هر بنا با هر کاربری، تراکم یا سطح اشغال نیست. شرایط صدور مجوز ساخت باید در فرایند قانونی مربوط بررسی شود.
شهرداری در برابر درخواست مجوز مالکان چه تکلیفی دارد؟
با اینکه این پرسش در استعلام مطرح شده، پاسخ نظریه، دستور صریح و جامعی درباره تمام حالت‌های صدور یا رد مجوز ارائه نمی‌کند.
آنچه از استدلال نظریه برداشت می‌شود، این است که صرف تأیید نشدن نقشه توسط شهرداری، در فرضی که تصویب آن قانوناً در صلاحیت وزارت راه و شهرسازی بوده، نباید با فقدان تصویب قانونی نقشه یکسان تلقی شود.
با این حال، نمی‌توان از نظریه نتیجه گرفت که شهرداری در هر شرایطی مکلف به صدور پروانه است. اگر اختلاف درباره انطباق نقشه با طرح مصوب، رعایت معابر، سرانه‌ها یا دیگر شرایط مجوز باشد، همان موضوع باید با مدارک و مستندات قانونی بررسی شود.
چه مدارکی برای بررسی وضعیت قطعه اهمیت دارد؟
مالک یا متقاضی مجوز بهتر است این مدارک را بررسی و نگهداری کند:
- اسناد مربوط به دولتی بودن زمین در زمان تفکیک؛
- نقشه تفکیکی مصوب و مرجع تصویب آن؛
- مدارک انطباق نقشه با طرح‌های شهرسازی مربوط؛
- وضعیت معابر و فضاهای عمومی و خدماتی پیش‌بینی‌شده؛
- قرارداد و شرایط واگذاری زمین؛
- پاسخ کتبی شهرداری درباره علت مطالبه مدارک یا عدم صدور مجوز.
این مدارک کمک می‌کند اختلاف درباره «مرجع تأیید نقشه» با اختلاف درباره «رعایت الزامات شهرسازی» اشتباه گرفته نشود.
در استفاده از این نظریه، باید هر دو بخش آن را هم‌زمان دید: صلاحیت وزارت راه و شهرسازی برای تصویب نقشه اراضی دولتی، همراه با مسئولیت رعایت معابر و سرانه‌های عمومی و خدماتی است.
این مقاله بر مبنای متن نظریه مشورتی یادشده تنظیم شده است. نظریه مشورتی، بیان دیدگاه حقوقی اداره کل حقوقی قوه قضاییه است و جایگزین تصمیم مرجع صالح در پرونده مشخص نمی‌شود.